公務員工資該不該漲?漲多少?這本是一個制度問題，而現實中卻成為國人熱烈討論的話題。一般來說，體制內的人大多抱怨公務員工資低，一方面是與國有企業比較，與社會同類企業比較，另外一方面也是與公務員系統內比較，尤其是地方之間比較。更重要的是與物價和生活成本、家庭負擔比較;而體制外，社會民眾對公務員意見紛紛，乃至仇恨有加，認為公務員中貪污腐敗、權錢交易，利用權力、審批吃拿卡要，欺壓百姓的行為和事件隨處可聞，這樣的狀況怎么能夠增加工資。而且，很多人認為，公務員工資不透明，津貼、補貼、福利等各種灰色收入比重高，工作效率低，人浮于事，隊伍膨脹，副職太多，財產不公開，民眾對公務員漲工資幾乎不同意。認為公務員叫喊工資低，百姓工資更低，質問公務員既然工資低，為什么不跳槽?為什么那么多人熱衷公務員考試?

一個很簡單的問題，當很多人，不同的人，都參與進來討論，問題就變得復雜，從而也讓決策難下決心，尤其是情緒化后，讓人覺得問題沒有了答案。故目前對公務員工資漲不漲只是要求進行調研。問題在于社會的思維方式是混亂的，是以人治為主的思維方式來考慮問題，而不是以法制思維方式來討論問題，從而使得很多問題的討論難有定論。要解決公務員該不該漲工資，需要澄清很多認識。

一、公務員工資低的問題

公務員工資是否低?低與不低的標準是什么?我們以北京市為例來討論。這里指的工資就是國家工資制度允許和發放的工資、收入，不包括違反制度規定的各種所得、單位小金庫發放收入，以及各種不公開、不透明的收入。這個工資包括職務工資、級別工資、津貼、補貼、生活補貼、住房公積金、第13個月工資、各種獎金收入等。

根據2006年6個部委發文規定，中央機關公務員的工資制度是統一的，如果認同各部位都在執行這個制度，在上述工資之外，應該不存在由單位發放的其他收入。個人也許有稿酬、講課費、咨詢費等工資外收入，這里暫不討論。

(一)與生活成本比較，工資偏低

根據六部委發文規定，現在一個沒有就業經歷的碩士研究生在中央國家部委工作，其房租月補貼900元左右，單位月收入3500元左右，扣除公積金，實際3100多元，合計到手的收入大概4000多元人民幣。這個收入對于家庭住在北京，和父母在一起居住的人來說，沒有生活困難，甚至不算收入低。

但是，如果這個就業者是從外地進入北京，尤其是來自農村一般家庭的學生進入中央機關，這個收入水平可能就遠遠偏低了。首先，單位已經沒有住房分配，有些單位也許有周轉房臨時安排，相當些單位已經沒有周轉房安排，中央機關多在市內，市內租金每平方米大體每平方米80-90元，按照30平方米的生活空間，一個月支付2400元，交通費按照每天兩元計算，飲食生活費(大部分單位有早餐和午餐免費，也有交費的，主要是晚餐)每天按照6元計算，22個工作日176元，休息日生活成本按照24元計算，月均192元，理發、洗浴、購置衣服、鞋等其他生活必需品費用按照500元計算，一個研究生月最低生活成本3260元，結余800元，全年結余1萬元不到，如果剔除回家探親自費、其他交通費用自理，一年結余估計在6000元左右。

這樣的收入水平，如果成家，如果有孩子，兩個人的生活收入也不足以養家糊口，一個嬰兒的月生活成本可能超過公務員就業的收入。北京市場保姆的工資要求已經達到3000-4000元了，如果年輕人結婚生孩子，可能就負擔不起，請不起保姆，只好讓自己父母代勞而不付報酬。

由此可見，一個研究生畢業的公務員的工資水平太低，低得不足以養家糊口，只能解決自己的生存問題，不能解決自己的發展需求，這應該是不爭的事實。

毛澤東時代一個大學畢業生就業后的工資可以養活一家三口，現在如果兩個研究生畢業的人都在機關，依然要為養家糊口犯愁。這足以說明，公務員的薪酬體系和制度出了問題，社會的薪酬體系也出了問題。

(二)公務員工資高低的比較標準

很多人討論公務員工資高低，沒有標準，往往從自身角度進行盲目攀比和比較。比如拿居民家計調查材料數據說公務員工資不低，而家計調查材料缺乏科學性和公正性。以北京市為例，2012年5萬多的年消費支出就是高收入家庭，顯然不符合實際。還有人拿自己的收入與公務員工資比較，這都不客觀，都是人心不足的表現。

1.以當地城市中心區的生活成本為標準

公務員工資比較，首先要確定幾個原則：一是與公務員所在城市的收入比較，不是全國胡亂比較。各地生活成本不同，收入水平不同，各行業狀況不同，收入差異也比較大。公務員收入比較首先是與當地的生活成本和物價水平比較，而且，即使在城市，公務員的收入比較是比較城市中心區的生活成本，而不是邊緣和郊區成本，也不是平均數，因為大部分政府機關在城市的中心區域，上下班和生活成本應該以城市中心區域為標準。

公務員的工資高低也不是上層和基層比較。有些人說基層、一線公務員工資低，這種說法不科學。什么是基層，什么是一線?鄉村是基層，是一線，城市不是基層，城市工資比農村高，因此只增加縣級以下公務員的工資，而其他不增加?這不對。各地生活成本不同，北京拿3000元一個月，無法生存，而云南、青海的山區縣，3000元工資在當地標準比較高了。

2.公務員的工資收入比較同類教育、崗位的企業和社會管理工作人員

公務員本身受過良好教育，有大量的個人教育投資，而且，公務員進入門坎比較企業要嚴格得多。如進中央國家機關，考試比進入企業要嚴格，難度更大。因此，同類情況下，新就業者的工資水平應該比進入企業的人要高。國際上也通行這個原則：處長以下的公務員收入略高于同類的中等企業或社會收入，同時，也有利于吸引社會從事公務員事業的競爭，提高公務員的素質和能力。而處長以上略低，這是因為其就業穩定，崗位和收入風險性小，安全性高。

因此，公務員工資高低不能、也不應該與社會簡單比較，更不應該與沒有學歷、教育投入的人比較。

3.灰色收入、工資外收入等不是公務員工資高低的衡量依據

有人不贊成公務員工資低，認為公務員工資含金量高，有各種灰色收入。應該說，在六個部委文件下發以后，公務員的收入已經很規范了，從單位內部來說，已經沒有灰色收入了。如果說有灰色收入，那就是企業和一些個人年節送卡、實物等，而且這個現象具有普遍性，但那本身是違法違規的，被查出來要處分，甚至進監獄的，不能把這個作為判斷公務員工資高低的標準，否則，就是在認同這樣做。事實上，2013年中央八項規定和整頓四風出臺以后，這個情況大大改變，誰再送卡、送禮和實物，一旦發現，面臨處分。因此，單位之外由組織機構、個人而產生的灰色收入不能作為公務員工資高低衡量的標準。

當然，在組織行為之外，公務員可能也仍然存在一些灰色收入，這不僅是公務員有灰色收入，非公務員也同樣存在。比如出版、講課、稿酬、房租、存款利息，家庭購買古玩、字畫、玉石等出售、鑒定等。但這不普遍，尤其是對普通公務員來說，很少。當然，在這些行為中，不排除有些個人利用手中的權力，謀取利益，但所有這些，都是違法違規的，只是監督、檢查不到位。這不是公務員工資不能調整的理由。

4.公務員的工資單問題

社會上對公務員工資低不認同的一個主要理由就是公務員的實際所得比工資單要多。比如公務員醫療報銷，單位食堂免費，周轉房及其補貼。此外，單位有部分財政資金，可以通過一些途徑轉化為福利或收入。

應該說，在公務員的工資單以外，公務員所在單位的早餐、午餐食堂可能存在免費現象，但這對很多企業來說，也是如此。而事實上，也有些政府機關食堂，早餐、午餐需要付費。對于這個問題，政策可以繼續規范，要求單位食堂完全自負盈虧，不得補貼，職工食堂也不享受本單位的其他待遇，一切按照市場化的原則進行改革。

醫療報銷制度存在漏洞。一些公務員利用公費醫療，開很多藥品，而這些不是自己需要的，可能是家人、親戚在使用，這通過制度改革和完善也完全可以解決。但需要指出的是，醫療報銷制度在很多單位已經改革，除非特別有權的人，一般人難以利用制度漏洞謀取利益。而且，企業員工也都建立了醫療保險，因此，公務員的醫療保障，不應該成為不漲工資的理由。

公務員的公費醫療制度可以改革，改革成為交納醫療保障基金，類似住房公積金，將來可以與社會醫療并軌。

二、公務員的工資該如何決定?法律如何得到執行?

很多問題長期得不到解決，不是沒有思路，也不是沒有出臺辦法，而是制度缺乏公平，制度無效，或沒有可操作性。

(一)加強制度建設和立法

1.加強對公務員工資調整的立法管理

公務員的工資調整誰說了算?看看中國社會的很多問題，都會有激烈的社會討論和爭論，但缺乏辯論和細致的分析，尤其是在細節問題上的討論和辨別。最后等待的是行政決策，而行政決策難以深入到操作細節，操作細節留給了部門，自由裁量空間很大，社會不同看法的影響也很大，這就是人治，而不是法治。決策和操作都缺乏足夠的細致的法律依據。

無論是企業工資，還是公務員工資的調整，都應該制定相應的工資、收入管理條例(法)，確保最低工資、社會保障標準、薪酬水平的調整正�；�、制度化、程序化、標準化、模式化，其調整要根據所在城市的生活成本、物價、經濟狀況而調整，而不是領導人的行政命令。

2.做好制度設計

一是在立法(不是部門規章和政策)和重大制度建設上，中央、國務院領導同志負責，或者由人大牽頭組建立法專家委員會起草有關法律或條例，解決部門利益之爭。部門立法被多年的實踐證明存在很多缺陷。二是強調政策制度設計公平、合理，吸納社會公眾意見。公務員的工資如何調整，誰來制定方案，適用哪些范圍，調整的頻率和間隔時間、調整的約束條件、操作程序等都需要立法明確。立法應該明確工資調整是部門自動按時間和生活成本調查、工資成本調查比較進行調整，如果繼續行政程序報批國務院簽批、審核，應該明確簽批、審核射門內容，決定調整、不調整的依據。

立法應明確公務員工資與財政收入增長、經濟增長相適應，積極穩妥推進社會保障和養老金、退休金制度改革，確保社會保障水平與經濟發展相適應，實現社會保障基金、各種養老、住房等資金的統籌管理。同時，加快建立個人所得的全國電子信息聯網系統建設，切實掌握個人所得，發揮稅收政策對收入分配的調節作用。

3.確保制度有效

一是制度安排規范化、正常化、秩序化。如最低工資、生活保障標準提高，公務員工資調整，個稅制度調整等，必須定期自然進行，而不是領導行政決策、批準。二是制度和政策具有可操作性，良好的效果�，F實中，工資和收入分配有些有制度安排，但制度安排缺乏標準、操作依據、實現途徑和手段，或制度不完善、政策辦法太簡單，缺乏細致性，漏洞太多。行業、個人、機構之間收入差距擴大的重要原因在于此缺乏有效的制度調節。三是保障執行有效。制度和法規一旦確定，應該得到有效執行。對于違法行為，要建立舉報、監督、檢查、處罰制度，尤其是要有對舉報的獎勵和舉報打擊報復的懲處制度。四是建立對政府規劃和政策承諾的監督問責制度，對沒有實現的承諾，由同級人大監督、檢查和問責，必要時，要求政府部門采取政策履行承諾。

(二)將一切福利貨幣化、社會化

1.建議公務員待遇、福利貨幣化

目前，公務員的一些福利尚未貨幣化，而企業則福利化了。一是公務用車、出差、辦事補貼。應該根據地區物價和交通成本、地方財政力量按照統一的制度規范制訂標準，省級報中央批準執行，地市報省批準，以此類推，逐漸報批。報批主要審核是否符合規定，并進行社會公示。公務員的公車補貼應該根據出差范圍、出差頻率、油價、各種交通工具使用的經濟合理性綜合考慮，確定補貼占工資收入比重及其計算方法。二是住房以及物業、采暖的貨幣化。1998年實行的住房商品化，不是貨幣化，只是對當時的公務員進行了一次性購買住房補貼，并沒有完全解決后續進入公務員隊伍人員收入與房價適應問題，也沒有對采暖、物業進行貨幣化，因此，沒有參加住房改革的公務員工資中雖然有房租補貼，但已經嚴重不適應市場價格變化需要，參加房改的人員，工資中也不含有住房調整合改善、維修、折舊的貨幣收入。因此，需要繼續改革公務員的工資結構。

2. 公務員醫療、養老逐步貨幣化、社會化

政府應該逐漸建立類似住房公積金賬戶的個人、單位繳納比例機制，讓公務員的醫療、養老完全貨幣化，單位不再負擔個人醫療和養老，將公務員醫療、養老與社會并軌。醫療和養老標準可以按照現行醫療和養老開支倒算人均實際醫療費用，同時，鼓勵個人購買各種醫療保險。養老應該通過繳納年度養老金的形式進行，這比退休后不確定的養老支付更科學，也有利于財政預算科學。公務員的醫療和養老保障按照國有企業同類人員的醫療和養老標準繳納，個人、單位各自負擔50%繳納。比例可以分別為公積金的繳納比率。假使公積金繳納比例合計為工資的24%，公積金、養老、醫療合計繳納的比例則為72%。賬戶資金按照市場利率結算，如果不是市場利率，一定在醫療、養老上享受一些優惠待遇，這些資金�？顚Ｓ�。

3. 將財政資金集中，用于單位研發的收入貨幣化

目前，公務員工資不高，但單位行政成本比較高，而且，集中到少數人身上。另外，大量的財政資金被用于機關的科研、開發、專項研究等，以稿費、咨詢費、餐費、接待費、紀念品、食堂補貼等等轉化為個人收入、消費。而這些經費在相當些領域，無實質性效果。建議將這部分支出按照標準、等級完全貨幣化到個人，個人在制度規定的收入之外，單位內部不再有任何其他收入、福利和補貼(包括單位食堂的免費、交通報銷、課題研究報酬等)。單位食堂社會化，后勤社會化。凡是用于研究、開發、會議等費用，不得有任何項目可以作為個人的福利和待遇。

三、公務員該不該漲工資的若干疑問分析

1.公務員工資如何確定?

有人提出，三中全會的改革決定明確提出讓市場起決定性作用，勞動力是最重要的生產要素，不能脫離市場，公務員的薪資當然要通過市場來決定，工資的決定要符合市場原則，這才是思考方向和決定工資水平主要因素。

上述認識雖然有道理，但很不完整。巿場起決定性作用有前提條件：制度要促進公平、正義，增進人民福祉。工資決定在前提條件下，企業決定符合市場原則，而公務員的工資決定符合國家財力和社會狀況(如物價、生活成本、企業工資情況等)。沒有前提約束，讓市場機制在工資決定中發揮作用，很難。

2.公務員的范圍或身份如何確定?

區分普通公務員與高級干部。特別需要指出，公務員與政治家、高級干部不同，因為目標、職責、追求不同，要求也不同，對普通公務員(司局長及以下干部)來說，公務員是職業、就業，他們不能配備汽車、司機，也沒有保姆補貼，住房是商品化的。因此，政策和制度不能把這部分人與部長以上高級干部一樣對待和要求，公務員的工資調整應該正常化、制度化，而高級干部可以按照年薪制度進行。特別需要指出，我國公務員不同于國外很多國家，我國主要指政府機關和政府直屬事業單位，不包括政府管轄的事業單位。因此，公務員的隊伍，沒有社會說的那么龐大，應該是中央編制辦公室控制的口徑。

3.公務員工資水平都低?

公務員工資偏低，主要是中央機關和部分地方機關，尤其是中央機關新進入的學生，地方和北京市要相對(當地物價和生活成本)好于中央。北京巿搞3、5、8、1的工資改革(指科級起步3000元月薪，處級5000元，局級8000元，部級1萬元)，中央機關未調。同樣物價、生活成本下，中央機關收入壓力更大。因此，今年兩會期間，外交部副部長崔天凱說新入部門的研究生工資低，租金和住房成本都付不起是大實話。這說明公務員的薪酬政策出了問題。機關與國企比較，差異巨大，同樣級別和工作能力的管理人員，在中央企業工作，是在機關的5-6倍以上，而中央企業的二級企業管理人員工資比一級公司的薪酬更高。在薪酬安排上，制度和政策厚此薄彼，失去了公平。

因此，公務員工資偏低不是普遍偏低，而是部分地區和部門偏低，相對偏低。公務員工資的調整也不是普遍調整，而是要根據城市具體情況和生活成本，相對均衡。比如深圳、廣州公務員工資相對北京高，從地方財政和物價水平來說，北京同類公務員的工資不應該低于這兩個地方，更多應該與上海接近，而天津長期以來物價和房價、生活成本比較低，不應該在名義工資上高于北京、上海�？傮w來說，公務員工資要根據各地情況，具體調研和數據分析后決策，中央機關應該首先解決。

4.公務員嫌工資低，為什么不下海?

有人說，嫌工資低，你可以跳槽、下海，言下之意公務員工資依然是高的。這種看法，不僅普通人這樣說，一些高級干部也這樣說。

這個說法雖然有道理，但忽視了很多前提條件。公務員覺得福利、工資待遇差，仍然不愿意辭職，或不敢辭職，原因在于本輪改革和前幾次改革不同，公務員下海不會立即獲得良好的就業機會和工作崗位，也難以獲得經營企業的利益，尤其是有職位的官員下海，未必有位置。目前，經濟下行，所有行業幾乎都存在產能過剩，所有服務業的就業和創業沒有足夠的資本無法經營企業，除非是特別創新的業務。

更重要的是，已經工作多年的公務員不能下海、不愿意下海，因為現行的社會保障制度沒有給他們建立醫療、養老社會保障，必須等待退休后才能獲得。如果現在下海，前面工作時限內無社會保障積累，面臨兩頭落空的境況。如果能夠把公務員從進入單位到目前的全部社會保障資金彌補上，并與社會養老、醫療保障接軌，目前制度下，對工資不滿意的人就不會如目前這樣猶豫不決乃至不敢選擇下海。

但是，對于剛在機關就業1-3年的人，其下海的社會保障損失很少，因此，目前已經有不少人選擇了下海。尤其是家庭經濟基礎差，辭職換崗正是時候。

5.公務員工資低，為什么那么多人去考試和競爭?

有人說，公務員工資低，國考人山人海為哪般?其實，仔細觀察，哪個行業考試人不多?工資高低的標準是生活成本，企業同類人員比較，職業特點和風險性，崗位社會價值，教育投資、學歷、資歷、業績比較，不可泛論，與國考人山人海沒關系。

大凡考試的行業，要么是屬于高工資，比如銀行、國有企業，要么屬于技術和管理素質要求高的行業，要能夠勝任。需要嚴格、認真考試才能獲得就業的崗位，大多比較體面，有社會地位和尊重感，未必完全與工資高低有關。

美歐金融危機以后，很多崗位多人就業競爭，不是因為工資高，有很多崗位工資是下降的，這是因為失業率高的緣故。過去多年，為緩解就業壓力，我國擴大本科生、研究生招生，而今這些人畢業出來，每年700多萬，再加其他就業，有1000多萬人要就業，雖然每年解決1000多萬人的就業，但官方登記的失業率依然在4%以上，何況實際情況。失業率高，就業競爭壓力自然大，出現很多高知國考熱不奇怪。盡管現在出現用工荒，但在區域、城鄉、行業和企業結構上差異很大，連進入了大城市的農民工都不愿意繼續回到家鄉和農村，更何況研究生和大學生，他們更不愿意選擇民營企業、中小城市企業，更不愿意去農村，因此，結構性、摩擦性失業在我國更突出。

6.解決公務員工資問題有什么價值?

由于社會上存在公務員利用權力貪污腐敗、行政效率低下、欺壓百姓等現象，因此，百姓對公務員的形象和行為很不滿意，對公務員漲工資幾乎是一致反對。情緒化不能代表真理，我們需要認識這個問題的重要性。

公務員是國家治理和國家制度、政策的主要制定者和執行者，理順這個隊伍的薪酬和晉級制度對社會的穩定和持續發展具有重要意義。

如果公務員最基本的生存和發展問題在制度上沒有解決，他們所面臨的最基礎和最基本事，沒人關心，沒有制度去規范，奢談為國家、為人民作貢獻，要求去關心國家大事，能做好嗎?不可能。我們看到，今天利益時代，各級政府和官員行為的一個重要內容是謀取自身利益，主持秩序和公平、正義往往被遺忘，乃至失職、瀆職、以權謀私常見。

我們要從國家、民族、長遠利益角度去看問題，來對待公務員的薪酬問題。否則，行為短期化，在薪酬制度上不能保障公務員及其家庭成員的生活體面、安定，不能解決其子女上學、家庭安居的生活之憂，另一方面要求公務員廉潔公正，那是不現實的，這個隊伍也不會有責任感、使命感，也不會有良好的管理素質和服務心態，公務員的主動性、能動性和積極性不會有效發揮作用。

我國收入分配的最大弊端是到目前沒有建立工資立法，企業員工、公務員的工資都沒有立法，企業工資尚能隨經濟效益增加，而公務員工資與國家經濟增長沒關系，與財政收入增加沒關系。公務員長期不增加基本工資，而是靠職級調整增加，而10年房價、物價漲了多少?因此而滋生了很多工資外行為乃至腐敗等。

掌握權力和具體辦事手續的公務員，政府開出的工資不足以滿足正常生活需求(按一家三口，孩子有上學求知、教育投資，住房計算租金等)，會產生什么行為不言而喻。管理國家事務的官員心態不平衡，百姓能舒服嗎?百姓辦事能順利嗎?公務員工資正規化了，生存和發展問題解決了，反腐制度加強了，情況就會大大好轉。公務員工資如果用社會低標準去衡量比較的話，國家就不會安定和強大。

所以、公務員的薪酬問題一定要解決好，要讓普通公務員滿意，薪酬水平達到對生活和發展的基本問題沒有擔憂。公務員工資畸形，不足以滿足生活需要，長此以往，官員行為必然失職瀆職，該管的不管，舉報的受殃。理順薪酬體系、實行職業化而非官僚化的公務員制度，是解決官員行為異常、政府機構行為失職、異化的有效措施。