社會養老保障體系建設是中國經濟轉型與發展的一個組成部分。上世紀90年代后期建立的城鎮企業職工基本養老保險制度，既為改革中的就業崗位變動設置了企業職工養老安全網，又構建了與市場經濟和人口老齡化相匹配的社會養老保險制度框架。然而機關事業單位特別是公務員養老制度依然保持著計劃經濟時代遺留的等級制退休待遇保障。

在這兩種養老制度并行的十多年里，不同制度下養老金的平均給付水平差距拉大，不僅導致城鎮企業職工及退休者強烈不滿，而且也引起政府決策層的關注。2008年，包括整合“雙軌制”養老安排在內的事業單位改革開始在廣東、上海等省市試點�？墒怯捎诠珓諉T在改革中例外，事業單位人員順勢攀比，雙軌制整合遭遇重重阻力而遲滯不前。

現行的社會養老制度安排何止是僅有“雙軌”，考慮到城鄉二元結構的存在，“多軌制”的提法更符合實際情況。多軌制養老安排中內含的規則不一，使得不同身份的利益相關群體之間在義務和待遇上的攀比愈演愈烈。這不但有損社會養老保障體系的財務可持續性，而且還導致社會疏離與日俱增。因此，整合社會養老保障體系中的多軌制，既是消除城鄉二元結構和促進社會經濟發展的必要步驟，也是繼續推進計劃經濟向市場經濟轉型和增強社會均衡的有效措施。

基于預防老年貧窮、熨平生命周期消費和激勵勞動者市場表現的考慮，可對現有社會保險制度從以下幾個方面加以改進：

建立覆蓋全體國民的普惠制公共養老金

第一，合并城鄉居民社會養老保險，將財政支持的基礎養老金分離出來，轉化為覆蓋全體國民的普惠制公共養老金。

全國統一的公共養老金給付水平，可以參照最低生活保障（低保）標準確定，地方政府則根據當地的物價水平，動用地方財政資金加以調整。這種做法，與現行城鄉居民社會養老保險中的基礎養老金財務安排別無二致。

對于普惠制公共養老金的質疑主要來自兩個方面，一是它將墊高整個養老保障體系的成本卻未見得能消除不公平；二是城鄉制度統一則會財政負擔過重。

普惠制公共養老金的首要功能是預防和消除老年貧窮，而非化解現有養老保障體系的所有問題。2009年，老年人約占農村低保人口的34%.2010年，城鎮老齡人口中有23%左右的人月均收入370元，但空巢老人每月的醫療開支就達153元，其生活之困窘由此可見一斑。此外，當前的低收入就業者特別是其中的女性，即使參加了城鎮職工養老保險，由于不得不選擇最低繳費基數，加之正規就業時間及保險繳費年限較短，到退休時也將由于養老金數額過少而難免陷入貧窮。因此，普惠制公共養老金與社會醫療保險和老年照料保險相匹配，對于每一位國民特別是低收入者可謂最終兜底的安全網。

普惠制的公共養老金無疑也有利于勞動力流動。在就業市場中，無論是經濟周期還是結構調整引起的供需變化，都可能會使勞動者在失業和就業、正規就業和非正規就業之間變換位置，或是出于其他原因在就業崗位和地域之間遷移。如今，中國城鎮勞動力當中（包括農村遷移工人）有一半以上的非正規就業者。其中多數非熟練勞動者的就業和收入不穩定（農業勞動力也具有收入不穩定特征），故而保險費征收成本也相對高昂。這些都會影響他們的繳費連續性，普惠制公共養老金的非繳費特征，恰好化解了這一難題。

此外，普惠制的公共養老金本身即有縮小城鄉差別和減少不公平的作用。

從長期看，以貧困線或低保線為基準確定普惠制公共養老金給付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相關者的基本生存需求而具有凝聚和穩定社會的功能，而且還因省卻家計調查而顯著減少運行管理成本。如果僅計算每年的發放金額，其總量大約相當于同期G D P的半個百分點�？梢�，這一制度亦具有財務可行性。就近期的多軌制整合而言，有了廣泛認同的公共養老金基礎，推進其他養老政策改革的政治可行性也將大為增加。改進城鎮企業職工基本養老保險管理方式

第二，改進現有的城鎮企業職工基本養老保險管理方式，分離現收現付制的統籌基金和積累制的個人賬戶基金，將統籌基金依然用作與薪酬相關聯的正規就業者社會養老保險，將個人賬戶基金轉化為由專業公司管理的個人儲蓄投資賬戶。

鑒于城鎮企業職工基本養老保險業已覆蓋大多數正規就業者，在整合多軌制養老安排中可順理成章地作為進一步改革的基礎，并轉化為全國性的社會養老保險制度：其一，城市化仍在繼續，正規就業者社會養老保險不必再局限于城鎮，還應覆蓋農村。其二，機關事業單位人員屬于公共部門的正規就業者，是故應當納入這一社會保險制度。截至2013年6月底，城鎮企業職工基本養老保險的參保人數達31076萬人，大約相當于2012年末城鎮就業人員（37102萬人）的83 .8%，全國就業人員（76704萬人）的40 .5%.據不完全統計，機關事業單位退休制度涉及的人數大約在5000萬人左右。無論從保險規模還是制度合理性來看，都應是機關事業單位退休制度被正規就業者社會養老保險替代，而不是相反。

以往對公務員和全額撥款事業單位人員參加社會養老保險的質疑，主要在于其就業的機構乃至個人用于繳費的資金，實質上都將來自財政資源，故而被描述為“‘左口袋的錢被挪往右邊’，徒增許多轉制成本”�？蓡栴}在于，目前這一群體特有的等級制退休養老安排，一是造成整個社會養老體系的制度性不公平；二是成為其他利益相關群體競相攀比的目標和參與福利競賽的根由。由此導致的社會疏離雖難用貨幣衡量，但政府和企業為了平息與此相關的社會不滿而支付的直接成本卻已日漸明顯。地方政府面臨的此類補償訴求則更為繁多，它帶來的高昂社會成本，無疑大于擯棄現行機關事業單位退休養老制度。

迄今的并軌試點只是為機關事業單位人員另立養老保險科目，實行的繳費和給付規則也與城鎮企業職工養老保險不同。這種做法導致的養老安排不公平、不透明以及隨之而來的社會不滿，與試點之前相比反而更甚。因此，我們的建議是將機關事業單位人員納入正規就業者社會養老保險的軌道。這不但將縮小公共部門與非公共部門的社保差別從而有利于勞動力流動，而且還有助于提高財政在公共部門用人支出項目上的透明度。

對于統籌基金的籌集，降低用人單位繳費率的呼聲一直很高。我們走訪的企業高層管理人員無一例外地反映，企業社保繳費負擔太重，以至于嚴重影響崗位設置。事實上，一些企業已經試行機器替代人工。這對中國這樣一個就業形勢嚴峻的人口大國，尤其值得警惕。它表明，現行的企業繳費率規定與促進就業的政策兼容性較低。

當前中國城鎮職工社會養老保險的繳費率（企業繳費率：20%，個人繳費率：8%）不僅過高，而且參保人的受益水平較低。究其原因，是這一保險門類建立之初的繳費原則實為“隨機確定，以支定收”，而這種支出包含了現收現付制向部分積累制轉軌的成本，或者說隱含著國家對國有企業職工養老基金的負債。那么在統籌基金和個人賬戶基金各自獨立的條件下，解決隱形債務的問題必須與企業繳費率的確定分割處理。當前的企業或機構繳費率降到何種水平才適當呢？若將這一繳費率降到12%，即相當于目前省際之間的養老權益轉移費率，則既方便與現有制度平穩對接，又容易為各個利益相關方接受。將個人養老賬戶轉為記賬式個人賬戶

第三，將現有完全積累制的個人養老賬戶轉為部分積累制的記賬式繳費確定型賬戶。

這樣做主要是考慮到中國資本市場尚處在發育階段且至今仍不乏市場扭曲，缺少投資訓練的人很難選擇具有合理市場回報的資產組合。即使在美國這樣成熟的市場經濟中，當前還有65%參加401K養老儲蓄和投資計劃的人，仍然選擇雇主提供的默認投資組合。這表明大多數人的投資理財知識極為有限，需要專業的資金管理公司協助做出投資決策，以便將個人賬戶中的積累資金和投資收益用于未來的養老生活。

與城鎮企業職工基本養老保險中的個人賬戶制度相比，記賬式個人賬戶制度的特點主要在于，一是把政府的隱形養老負債轉化為對每一參保者的明顯負債。二是政府必須明確規定個人養老金積累回報率的底線，例如相當于全國參保者平均工資的增長率。三是將個人賬戶基金交由專業公司從事投資管理，賬戶持有人可以像銀行儲戶一樣，隨時查詢自己的積累額與資產回報情況。四是既可以吸納收入較高的非正規就業者設立個人賬戶，也可以允許處于最低工資水平的雇員不向這一賬戶注資。

但是鑒于人口老齡化的壓力，以及個人有拖延處理長期性問題的偏好，部分積累制的記賬式個人賬戶還必須立法推行。例如給予存入這一賬戶的資金稅收優惠，并規定個人注資最高限（國際經驗是通常不超過每月薪酬的10%），同時將此類賬戶基金的運營置于政府的監管和公眾的監督之下。五是通過立法規定企業和機構匹配的最低繳費率。一方面，這可以吸引個人注入資金；另一方面，企業還可根據各自的經營狀況和人才競爭需求，為那些工作表現優秀的雇員匹配較高的費率。我們在調查中注意到，企業已經采取了類似的手法吸引亟需的人才。

綜上所述，公共養老金、正規就業者社會養老保險和記賬式繳費確定型個人賬戶，構成了一種梯田式的社會養老保障體系。作為處在這一架構基層的公共養老金，體現的是全社會范圍內的互助共濟和連結及凝聚全體社會成員的一種共同利益。在此基礎之上的正規就業者社會養老保險，既能實現正規就業者之間的社會共濟，又可通過與薪酬相聯系的繳費和給付原則賦予企業或機構為雇員多繳多得的激勵。位于第三層次的記賬式個人賬戶，既可拓展企業和機構競爭優秀人才的空間和決策靈活性，又能給予個人努力工作的動力，還進一步明晰了參保者為自己養老而儲蓄和投資的責任和權利。