人社部和民政部日前公布的數據顯示，2013年城鄉居民基本養老金月人均只有81元，還不到城市低保金的1/7，是農村低保金的1/3。合并之后，個人繳費標準分為每年100元至2000元12個檔次，而按照媒體的計算，如果選擇了100元的最低檔次，繳費年滿15年、達到領取年齡后，參保人每月能夠領取的養老金總額只有73元。這樣的一種保障水平，顯然沒有辦法滿足參保者的基本生活需要。

2013年3月中國社會科學院發布的《社會保障綠皮書》披露，中國當下有近40%的人都認為養老金過少，甚至不能滿足生活需要。其中參加新型農村社會養老保險的人認為不能滿足生活需要的態度最強烈，占到78.9%;其次是城鎮居民基本養老保險的參保者，認為不能滿足生活需要的占到56%;參加機關事業單位養老保險的人中只有3.8%認為不能滿足需要，但是卻有53.8%的人認為完全能夠滿足需要。

多年來，中國一直實行的是養老金的四軌制：機關和事業單位養老金豐厚，由國家財政統一發放;企業職工則由企業和職工本人按一定標準繳納;農村人口參加新型農村社會養老保險，而城市既非機關和事業單位退休人員，亦非企業退休人員的人口，則參加城鎮居民養老保險。這樣一種多保并存、待遇懸殊、互不銜接的現象，不僅損害了社會保障的公平性，也影響到部分群體的參保積極性。據統計，截至2013年累計有3800萬人中斷繳保險。而在2013年9月舉行的中國養老金國際研討會上，中國人民大學公共管理學院教授李珍也曾指出，在人社部做的一項調查中，有23%的工作人口中斷了繳費。

在社會各界不斷呼吁養老金并軌、增強養老保障公平性的情況下，今年以來，養老金并軌改革開始啟動。2月7日，國務院宣布將新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險合并，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。合并之后，不再以農村和城市戶籍來區分參保人員的待遇水平，這對目前的城鎮化進程將有很大的推動作用：城鎮化后部分農民逐步擁入城鎮，如果新農合和城鎮居民養老保險還是兩個體系的話，必定會出現大量重復參保，甚至斷保、失保的情況。因此，這兩種養老保險的并軌，對于打破基于戶籍身份的城鄉福利差別、推動城鄉之間人員的自由流動和社會融合，意義毋庸置疑。

但這兩種原本就屬于“繳費很低、待遇也很低”的保險制度，其合并后的養老金標準調整幅度并不大，與城鎮職工養老保險、城鄉低保等的保障水平仍然相去甚遠。由于只是打破了城鄉之間的藩籬，保障的程度并沒有提高，因此即便是100元每年的繳費額度，相信很多人也會選擇放棄。這樣看來，僅僅把兩種保障程度很低的養老保險合并為一種，作用其實很有限。官方需要做的，是增加公共財政的投入，提高保障水平。

和上述兩種養老保險的合并相比，機關事業單位和企業之間的雙軌制合并要更為引人注目。

1993年，中國正式引入了養老保險制度，當時明確表示改革遵循“老人老辦法、新人新辦法、中人補齊”的原則，不區分機關、事業和企業工作人員。但由于改革遇到較大阻力，最終機關和事業單位養老金沒能納入社保體系，而繼續由財政負擔。按現行制度，機關和事業單位工作人員個人不繳養老金，退休后能拿到退休前工資最多90%的退休金，而企業退休人員由企業繳納工資總額的20%，本人繳納8%，退休后拿到的養老金約為在職工資的50%-60%。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文經過研究后發現，機關、事業單位與企業間的養老金待遇差距呈現拉大趨勢。1999年，機關、事業單位年人均離退休費與企業之比為0.8，到2000年即迅速擴大為1.5，2004年更達到1.8。而最近幾年事業單位進行績效改革，工資上漲，導致與企業的退休金差距仍在不斷增加。2013年3月中國社會科學院發布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》就顯示，在被調查者中75.4%的職工養老金不高于2000元，92.3%的機關事業單位退休人員養老金卻都高于 4000元。

在這樣的背景下，人們普遍認為這兩種養老體系應該納入統一的框架之中，實行大致相同的繳費水平和支付標準。今年的《政府工作報告》也明確將“改革機關事業單位養老保險制度”列為政府2014年的重點工作。看起來，機關事業單位養老保險和企業職工養老保險的并軌似乎是在著手啟動。

但遺憾的是，目前并未公布并軌改革的細節，最關鍵的就高還是就低的問題仍沒有答案——如果是把保障水平高的納入較低的體制中，就面臨著如何激發公務員和事業單位人員改革積極性的問題。事實上，養老金并軌的試點早在2009年就在山西等5省(市)進行，但迄今幾乎未取得寸功。畢竟，養老金改革的主導權掌握在公職人員手上，當這些人成為改革對象時，其難度可想而知。理想化方案當然是企業養老金連年上調，追上公務員等群體的保障水平，實現高水平上的并軌。但問題是，錢從何來?

人社部部長尹蔚民曾多次在公開場合表示，將按照社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式，改革機關和事業單位養老保險制度，破除養老保險“雙軌制”，同時建立體現機關事業單位特點的職業年金制度。簡單而言就是像企業一樣，雇主繳費參加社會統籌，個人繳費建立個人賬戶，同時單位和個人共同繳費建立職業年金。

這樣一來，新的問題又產生了，公務員的個人繳費從哪里來?如果按一些學者的說法，通過漲工資的方式讓公務員個人繳費，那就意味著無論是改革前還是改革后，公務員的養老都是由財政來埋單，這樣的改革是否“換湯不換藥”?另外，公務員的雇主繳費財政可以安排資金，那事業單位怎么辦?各級財政不愿意也沒能力為他們埋單，事業單位也沒有收入來源來解決這一問題。還有，公務員的年金應該是有保障的，而現在的企業年金基本是“富人俱樂部”，參加的絕大多數都是國有大型壟斷企業，小企業無力參加，這樣恐怕又會產生新的不公平。